La consulta nos refiere una vivienda construida sin planos ni licencia de obra . El proceso de obra ha concluido recientemente y la solicitud de conexión a suministro eléctrico ha sido denegada por la distribuidora al no incorporar el título habilitante requerido, en este caso, licencia de primera ocupación. La incertidumbre viene al confundir los conceptos de ilegalidad e irregularidad, aplicados al ámbito urbanístico. Se pide legalizar la vivienda, entendiéndolo como un acto administrativo del tipo arreglar los papeles . 

Definamos en primer lugar ambos conceptos:

Legalización:

procedimiento mediante el cual una edificación existente se integra plenamente en la legalidad urbanística porque, aunque no cuente inicialmente con licencia o documentación en regla, sí cumple los parámetros urbanísticos vigentes (uso permitido, superficie, alturas, retranqueos, normativa sectorial).

Ley del Suelo de Galicia.

Artículo 152 b). Obras y usos sin título habilitante en curso de ejecución.
b) Si las obras o los usos pudieran ser legalizables por ser compatibles con el ordenamiento urbanístico, se requerirá al interesado para que en el plazo de tres meses presente la solicitud de la oportuna licencia o comunicación previa correspondiente, manteniéndose la suspensión de las obras y usos en tanto esta no fuera otorgada o no se presentase la comunicación previa. En caso de que se deniegue la licencia o no se cumplan los requisitos legales para la comunicación previa, se acordará la demolición de las obras a costa del interesado, procediéndose a impedir definitivamente los usos a que hubiesen dado lugar.

Efecto.- La vivienda obtiene plenos efectos jurídicos (licencia, inscripción en el Registro de la Propiedad, acceso a suministros).

Regularización:

procedimiento administrativo que permite inscribir o reconocer la existencia de una edificación que no puede ser legalizada plenamente por no ajustarse a la normativa urbanística actual, pero respecto de la cual ya no es posible iniciar un procedimiento de disciplina urbanística. 

Ley del Suelo de Galicia.

Artículo 153.2. Obras terminadas sin título habilitante → Artículo 90
2. Transcurrido el plazo de caducidad de seis años sin que se hayan adoptado las medidas de restauración de la legalidad urbanística conforme a lo previsto en el apartado anterior, las obras quedarán sujetas al régimen previsto en el artículo 90.

Efecto.- La vivienda queda en régimen de fuera de ordenación. Es reconocida a efectos administrativos (inscripción registral, acceso limitado a suministros, transmisión de propiedad), limitando en cierta medida sus derechos urbanísticos sobre las obras que se pueden acometer en ella.

Así pues, la legalización de una vivienda construida sin planos pasa por la redacción de un Proyecto de Legalización. Este encargo está perfectamente definido en los colegios de arquitectos y no se diferencia gran cosa de uno de obra nueva. Ha de comprobarse que la vivienda no solamente cumple con la normativa urbanística en cuanto a superficie construida, ocupación en parcela, número de plantas, retranqueos a linderos, etc., sino que las condiciones técnicas de la construcción han de cumplir con las exigencias del Código Técnico de la Edificación (CTE): su estructura ha de ser segura y funcional, el aislamiento ha de ser el correcto, las soluciones de cerramiento y cubierta, han de ser las adecuadas, y un sinfín de parámetros precisos y detallados. Al mismo tiempo, aplica a dicha comprobación multitud de otra normativa relacionada, como el Reglamento Electrotécnico de Baja Tensión, o la normativa sobre habitabilidad. En Galicia, esta normativa está regida por el  - DECRETO 128/2023 , de 7 de septiembre, por el que se modifica el Decreto 29/2010 , de 4 de marzo, por el que se aprueban las normas de habitabilidad de viviendas de Galicia.

Este decreto regula multitud de parámetros de obligado cumplimiento en las edificaciones destinadas a vivienda: altura libre interior, superficies de ventilación e iluminación, número, tamaño y disposición de las distintas estancias, etc.

Efecto.- No es posible legalizar una vivienda que no cumpla con toda la normativa de aplicación. En el caso que nos ocupa, la vivienda está correctamente ubicada en la parcela, manteniendo los retranqueos prescritos, y tiene una superficie y disposición compatible con la ordenanza municipal. En ese sentido, sería urbanísticamente legalizable .

Sin embargo, el hecho de haber procedido a su construcción sin un diseño arquitectónico normativo, deviene en incumplimientos evidentes del CTE y de las Normas de Habitabilidad de Viviendas de Galicia. 

Ningún proyecto de legalización podrá solicitar una legalización urbanística sin prescribir las obras necesarias para la completa y detallada justificación de la normativa técnica, por lo que en la práctica: la vivienda no es legalizable sin realizar las obras pertinentes. No existe el concepto de arreglar los papeles . Es una entelequia producto del desconocimiento.

En el caso que nos ocupa, la complejidad de la legalización viene determinada por los incumplimientos:

Normativa Urbanística             →     Cumple          →    Justificación directa

Normativa Técnica.                    →    No Cumple    →    Estudio de Alcance   →     Prescribir correcciones

Normativa de Habitabilidad. →    No Cumple    →    Obra de adecuación
Normativa Sectorial.                 →     Cumple          →    Solicitud Carreteras   →   Justificación

La legalización, por tanto, solo puede tener lugar tras la solicitud de licencia de obras de adecuación para una vivienda ilegal, en el contexto de un Expediente de Legalización en el ayuntamiento correspondiente.

La regularización, por el contrario, no tiene una relación directa con la legalidad, no es consecuencia una de la otra, ni la correlación es automática.

Tópicos manidos como que una vez que el Catastro la fotografíe desde el aire y la incluya en sus actualizaciones, la vivienda está de facto legalizada, tampoco tienen una relación con la realidad. El Catastro es un registro destinado al cobro de tributos. La descripción de la realidad constructiva no tiene más objeto que ese, aunque sus implicaciones puedan ser tenidas en cuenta por otros agentes, como el Notariado o el Registro de la Propiedad.

El Catastro puede tener registrada y regularizada una vivienda absolutamente ilegal, sin posibilidad alguna de que una supuesta legalidad sea justificada en base a la inclusión en un registro a efectos meramente tributarios.

Analicemos la Ley del Suelo:

Artículo 153. Obras terminadas sin título habilitante.
1. Si estuvieran acabadas las obras sin licencia, comunicación previa u orden de ejecución, o incumpliendo las condiciones señaladas en las mismas, la persona titular de la alcaldía, dentro del plazo de seis años , a contar desde la total terminación de las obras , incoará expediente de reposición de la legalidad, procediendo según lo dispuesto en el artículo anterior.

A estos efectos, se considera que son obras totalmente terminadas aquellas que se encuentren dispuestas para servir al fin a que estén destinadas y en condiciones de ser ocupadas sin necesidad de obras complementarias, salvo, en su caso, las relativas a los revestimientos exteriores de paramento y cubiertas que no resulten exigibles como condición técnica de seguridad de la edificación.

Este es el parámetro crítico en la mayoría de ERL: la terminación o no, de la obra ilegal.

La incoación del expediente de reposición de la legalidad por la administración actuante respecto a obras terminadas, previa constatación de esta circunstancia mediante su actividad de inspección y vigilancia urbanística, se entenderá sin perjuicio de la acreditación por parte de las personas interesadas de la terminación en una fecha anterior por cualquier medio de prueba válido en derecho.

No es suficiente con la total terminación de las obras, sino que se debe acreditar dicha finalización.

2. Transcurrido el plazo de caducidad de seis años sin que se hayan adoptado las medidas de restauración de la legalidad urbanística conforme a lo previsto en el apartado anterior, las obras quedarán sujetas al régimen previsto en el artículo 90.

Efecto.- Si se demuestra que la obra está totalmente terminada en una fecha concreta, y durante seis años no se incoa expediente de reposición de la legalidad, la jurisprudencia ha venido autorizando el otorgamiento de licencias de primera ocupación por “prescripción” , “caducidad” o “antigüedad”.

CONCLUSIÓN

Hoja de ruta 1 : Legalización.- Redacción de Proyecto de Legalización -> Apertura de Expediente de Legalización en el ayuntamiento -> Solicitud de licencia de obras de adecuación -> Obras ajustadas a condición de licencia -> Certificado final de obra -> Solicitud de licencia de primera ocupación -> Solicitud de conexión a suministro eléctrico a empresa distribuidora.

Hoja de ruta 2 : Regularización.-   Instalación de un sistema de suministro eléctrico autónomo solar fotovoltaico. -> Certificación por técnico competente de la total terminación de la obra según la Ley del Suelo y el cumplimiento de la normativa urbanística y las condiciones de seguridad y salubridad, a fecha determinada. -> Transcurso del plazo de seis años sin que se incoe expediente de reposición de la legalidad. -> Solicitud del estatus de Fuera de Ordenación y Licencia de Ocupación por antigüedad. -> Solicitud de la conexión a suministro eléctrico con esta Licencia de Ocupación.