Cuaderno Técnico.

Licencia de Actividad y Cambio de Titularidad.


La consulta refiere un traspaso de negocio situado en la segunda planta de un edificio residencial en la ciudad de A Coruña. El traspaso implica un cambio de titularidad de la actividad, con licencia en vigor concedida en los años noventa. La incertidumbre se manifiesta cuando el comprador, previamente a cerrar el acuerdo, plantea futuras adaptaciones del local, consistentes en la incorporación de nuevas instalaciones de radiología y redistribución del espacio de aseo.

Analizamos la normativa autonómica.

DECRETO 144/2016 , de 22 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento único de regulación integrada de actividades económicas y apertura de establecimientos.

Artículo 20. Cambio de titularidad de la actividad o del establecimiento.
1. El cambio de titularidad de la actividad o del establecimiento será comunicado por escrito por la nueva persona titular al ayuntamiento ante el que se hubiese presentado la comunicación previa al inicio de la actividad o a la apertura del establecimiento.

2. En la comunicación del cambio de titularidad bastará incluir los datos identificativos de la nueva persona titular, acompañados de la referencia del título habilitante inicial y, en su caso, de los que se hubiesen tramitado para posteriores cambios de titularidad o modificaciones de la actividad o del establecimiento.

3. La responsabilidad del cumplimiento de los requisitos administrativos a los que estuviera sometida la actividad o el establecimiento se trasladará a la nueva persona titular a partir del momento en el que el cambio de titularidad se hiciese efectivo, con independencia de la fecha en la que se lleve a cabo la comunicación del cambio de titularidad prevista en este artículo. En caso de que la nueva persona titular no presente dicha comunicación, la anterior persona titular se eximirá de toda responsabilidad si acredita ante la Administración el cambio de titularidad por cualquier medio admisible en derecho.

Artículo 21. Modificaciones de la actividad o del establecimiento.
1. La persona titular de la actividad debe poner en conocimiento del órgano competente, cuando se produzca, cualquier cambio relativo a las condiciones o a las características de la actividad o del establecimiento, incluidas las modificaciones que se realicen, de acuerdo con lo previsto por el apartado cuarto del artículo 12, para su adaptación a los nuevos requisitos que posteriores normativas establezcan.

2. Es necesaria una nueva comunicación previa con el contenido establecido por el artículo 11 en los siguientes casos:
a) Modificación de la clase de actividad.
b) Cambio de localización, sin perjuicio de lo dispuesto en la letra b) del artículo 10.
c) Reforma sustancial de los locales o instalaciones.

Resulta de vital importancia subrayar que la norma hace referencia a un concepto no definido en la propia norma, como es el de “reforma sustancial”. En la práctica, esto abre un abanico interpretativo de qué es y qué no es “sustancial”, dejando al albur del técnico de la Administración la potestad de exigir una comunicación previa de actividad según el art. 11.

En la búsqueda de concretar esta condición de sustancial, se pueden encontrar en la legislación estatal diversas definiciones de “modificación sustancial” y “reforma sustancial”. Citamos las más relevantes:

-VALENCIA
Ley 14/2010, de 3 de diciembre, de espectáculos públicos, actividades recreativas y establecimientos públicos.
Artículo 11. Modificaciones sustanciales.
Se entenderá por modificación sustancial todo cambio o alteración que, previsto reglamentariamente, implique una reforma que afecte a la seguridad, salubridad o peligrosidad del establecimiento.

-ANDALUCÍA
Ley 13/1999, de 15 de diciembre, de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas de Andalucía.
“Modificación sustancial: Cualquier cambio o ampliación de actuaciones ya autorizadas que pueda tener efectos adversos significativos sobre la seguridad, la salud de las personas o el medio ambiente.

- CONCELLO DE VIGO 
18. ¿Qué se considera una reforma sustancial de un local?
Alteraciones de la superficie.     
Los incrementos del aforo teórico total establecido en función de los valores de densidad fijados por las normas de protección contra incendios. 
Las redistribuciones espaciales significativas, tales como, aumento, de recorridos de evacuación, disminuciones de altura en algún punto del establecimiento, alteraciones que empeoren las condiciones de accesibilidad o eliminación de barreras, o cambio de uso en algunas dependencias, u otras análogas.     
El aumento significativo de la carga de fuego en el establecimiento o en alguna de sus partes, de forma que altere el nivel de riesgo del local de conformidad con la normativa de protección contra incendios.
Cualquier alteración que suponga un aumento del nivel sonoro máximo autorizado, una disminución del aislamiento o de la protección contra incendios.     
Ampliaciones o modificaciones de las instalaciones de electricidad, calefacción, refrigeración o ventilación, salvo que se trate de la sustitución de un equipo por otro en la misma localización, de igual o menor nivel sonoro o potencia mecánica. 
Cualquier otra alteración, modificación, ampliación o sustitución de elementos que pueda implicar el incumplimiento de las exigencias establecidas en el título habilitante.

    Así por tanto, nos volvemos a encontrar ante otro caso de inseguridad jurídica, en el que la norma regula conceptos que la propia norma no define. 

    • En el caso que nos ocupa, entendemos que el criterio interpretativo del Concello de Vigo impediría las actuaciones del comprador de incorporar un servicio de radiología, por tratarse de una “ampliación de las instalaciones”.
    • En cuanto a la redistribución del espacio destinado a aseo, habrá que ver que la solución geométrica no genere merma de otras condiciones de seguridad o habitabilidad.

3. También es necesaria una nueva comunicación previa cuando se pretenda realizar cualquier cambio que implique una variación que afecte a la seguridad, salubridad o peligrosidad del establecimiento. En este caso con la comunicación previa sólo habrá que presentar los datos y documentos vinculados específicamente al cambio proyectado.

    • En este sentido, la incorporación de servicio radiológico podría ser fácilmente considerado como un cambio que afecta a la seguridad y/o peligrosidad.


Analizamos el plan general de la ciudad.

PXOM A Coruña

Art. 5.1.5.- Cambios de uso y cambio de titularidad de uso existente.

1, - En edificios existentes, se podrán realizar cambios de uso sin necesidad del cumplimiento de las dotaciones de reserva de aparcamiento, siempre que se cumplan las siguientes condiciones:
a) Que el cambio de uso sea posible por la norma zonal correspondiente.
b) Que el cambio de uso no destruya la dotación existente de aparcamiento.

2. - Igualmente, se permitirán los cambios de titularidad de actividades existentes en cualquiera de las plantas de los edificios, salvo que se trate de un uso no admitido en la tabla de usos de la norma zonal correspondiente.

    • Se permite el cambio de titularidad, salvo uso no admitido. La clasificación de los usos se detalla en el art. 5.2.1 y es la siguiente:

a) Usos cualificados
b) Usos compatibles
    Complementarios
    Alternativos
c) Usos prohibidos (no admitidos)

    • Así pues, es hora de comprobar qué Norma Zonal corresponde a nuestro inmueble, y qué usos no admite.

Norma Zonal 0. Casco histórico.  

Art. 7.2.0.- Ámbito y aplicación.
1.- (…) Se regula de manera específica en el Texto refundido del Plan Especial de Protección de la Ciudad Vieja y Pescadería (PEPRI), en relación con la definición de áreas recogida en los artículos 64 y 65 del mismo.

Analizamos el PEPRI.

PEPRI.- Normativa

Art. 63. Actuacións parciais de rehabilitación de pisos e locais.
1. Consideraranse obras de rehabilitación de pisos destinados a vivenda ou de locais dedicados a outros usos as que afecten exclusivamente a elementos privativos dos mesmos co fin de mellorar as súas condicións de habitabilidade e uso, promovéndose de forma independente e individualizada.

    • Aquí entrarían las obras de acondicionamiento del local.

Art. 131. Uso terciario.
1. É o que ten por finalidade a prestación de servizos ao público, as empresas ou organismos. Establécense as seguintes clases:
- Comercial. (…)

2. A clase comercial é o uso que corresponde a locais de servizo ao público, destinados á compravenda ou permuta de mercadorías, prestación de servizos privados (…). Establécense as seguintes categorías:
- Categoría 1ª. Pequeno comercio. Con superficie non superior a cento cincuenta metros cadrados (150 m2).

    • Esta sería la categoría exacta del negocio a traspasar.

O uso comercial establécese como principal nas plantas baixas da edificación e, polo tanto, compatible co uso residencial.

    • Se clasifica el uso Comercial como compatible en edificios de uso residencial. Si bien se establece como principal en planta baja, no se prohíbe expresamente en plantas superiores de manera general. Esta inexistencia de prohibición explícita deja por el momento una ambigüedad tácita, a resolver mediante el estudio de la norma zonal.

Art. 134. Regulación dos usos existentes.
Os usos existentes con anterioridade á entrada en vigor do presente Plan Especial que resulten non autorizables en aplicación dos artigos anteriores, poderán manterse autorizándose as obras de mantemento da seguridade, accesibilidade, salubridade, hixiene e ornato.

    • Artículo de alta importancia. La norma zonal se desarrolla en artículos posteriores al 134, por lo que, en puridad, si el uso existente es anterior a la entrada en vigor del PEPRI (que lo es), y no está expresamente prohibido antes de dicho artículo, podrá no solo mantenerse, sino que han de autorizarse las obras de mantenimiento de la seguridad, accesibilidad, higiene y ornato.
     
    • La traducción práctica de esta precedencia es que el uso comercial en planta segunda no está expresamente prohibido y, por lo tanto, se autorizan las obras pertinentes. Analicemos ahora la Norma Zonal correspondiente:

Art. 145. Ordenanza da Pescadería Norte (P.N.).
4.c)- Usos compatibles.
-Terciario, Clase COMERCIAL, de Categorías 1ª y 2º, en situación de planta inferior á baixa, planta baixa e primeira.

    • Aquí entendemos fácilmente que el uso comercial está permitido, pero no en la planta segunda.

4.d)- Usos prohibidos.
O resto.


    • Y aquí entendemos que, si el uso comercial en planta baja y planta primera está permitido,
    • el uso comercial en el resto de plantas, no está permitido.

CONCLUSIÓN
El negocio en la planta segunda se encuentra en una situación que podría calificarse como de “fuera de ordenación.” Es decir: fue autorizado previamente a una normativa que ahora lo prohíbe.
No obstante, la propia normativa contempla la existencia de estos casos y permite mantener el uso existente e incluso las obras necesarias para conservar sus condiciones.
No se encuentra en la legislación autonómica o local, óbice alguno para el Cambio de Titularidad.
Este cambio debe ser puesto en conocimiento del ayuntamiento mediante Comunicación Previa, y el ayuntamiento no puede rechazarla.
En caso de querer hacer obras que vayan más allá de las de mantenimiento de seguridad o accesibilidad, estas podrán ser denegadas por constituir una reforma sustancial. 

PASOS INMEDIATOS
    • Solicitar al Concello de A Coruña la Licencia de Actividad original del negocio, así como tantas renovaciones como hayan podido existir.
    • Asegurarse de que las condiciones de dicha Licencia son compatibles con la situación actual del local.
    • Redactar consulta formal al Concello de A Coruña sobre el alcance de las obras pretendidas, y solicitar respuesta por escrito, vinculante, sobre si estas van más allá de las contempladas en el art. 134 del PEPRI.

PERSPECTIVA ACTUAL
Lo más probable, con la información disponible, es que las obras de ampliación de la zona de aseo se consideren como obras de mejora de la accesibilidad y, por lo tanto, sean autorizadas en función del art. 134.
La incorporación de un servicio de radiología necesita de una justificación mucho más dedicada para su aceptación. 


TESIS : Debería poder argumentarse que la incorporación de un servicio de radiología al negocio actual se trata más de una actuación de mantenimiento de la actividad, con la incorporación de nuevas tecnologías indisolubles del modelo de negocio, que no estaban contempladas en la Licencia original porque no existían en aquel momento, y que el mantenimiento del uso preexistente garantizado por la normativa incluye implícitamente la actualización tecnológica básica de la actividad. De lo contrario, se estaría relegando una actividad autorizada a extinguirse por criterios meramente obsolescentes. [ESTA TESIS HA DE SER SOMETIDA A PRUEBA Y/O REFUTACIÓN]

Protección frente a incendio en locales comerciales

Por Eloy Blanco Becerra. Arquitecto Técnico. • 10 de enero de 2026
El siguiente artículo se redactó a raíz del incendio ocurrido en Madrid, en abril de 2023, en uno de los restaurantes de la cadena Burro Canaglia, y vuelve a cobrar actualidad con el incendio de nochevieja en el bar Le Constellation. Analiza, desde un punto de vista estrictamente técnico, algunos aspectos normativos relacionados con la seguridad en caso de incendio. La seguridad en caso de incendio de los locales comerciales viene regulada, entre otra normativa, por el Código Técnico de la Edificación, en concreto en su Documento Básico SI – Seguridad en caso de Incendio. Este documento técnico es de obligado cumplimiento para poder ejercer una actividad comercial en un local de cualquier municipio de España, y se divide a su vez en varias secciones. Se ocupa de regular, entre otros, la propagación exterior, la interior, y la evacuación de ocupantes, en el siempre probable caso de que un fuego tenga lugar en el local. Dentro de los múltiples parámetros utilizados (tipo de actividad, zonas de riesgo, aforo máximo…) existe uno que sobreviene de actualidad debido al fatídico incendio, el 21 de abril, del restaurante de la madrileña plaza de Manuel Becerra, el Burro Canaglia, en el que tristemente fallecieron dos personas. Estamos hablando de la reacción al fuego de los elementos constructivos, decorativos y de mobiliario, criterio expuesto en la Tabla 4.1 de la sección SI 1-4. Esta reacción se clasifica según una serie de parámetros que cualquier material colocado en obra ha de cumplir, y se representa mediante una serie de letras y números: El primer parámetro se representa por un letra que va de la A hasta la F, y califica el comportamiento del material cuando se le aplica una llama directa. Los materiales de la letra A son prácticamente incombustibles, mientras que los que se acercan a la F arden con más facilidad. El segundo parámetro se refiere a la cantidad de humo que el material genera cuando arde y a la velocidad con la que lo expele, así como la opacidad del mismo. Un concepto vital cuando ha de evacuarse un local, con clasificación desde s1 a s3. Por último, el tercer parámetro se refiere a la caída de gotas o partículas inflamadas que el material genera en el incendio, extremo que incrementa las posibles lesiones de los ocupantes. Su denominación va de d0, para nula, hasta d2 para alta caída. El Código Técnico especifica que en las zonas ocupables de un local como el restaurante madrileño, los revestimientos de techos y paredes han de tener la clasificación C-s2,d0. Esto viene a significar que el material que decore estos paramentos puede ser combustible, pero con una contribución limitada al fuego, que deberá generar humos de opacidad y velocidad media y que no podrá, bajo ningún concepto, expeler gotas o partículas inflamadas. Por otro lado, la actividad de cualquier local comercial ha de contar con lo que en urbanismo se llama un título habilitante, que popularmente se conoce como “licencia de actividad”. Hasta no hace mucho, siempre era así: un técnico competente redactaba un proyecto de actividad (con obra o sin ella) y en él justificaba la normativa a cumplir en cuanto a materiales, evacuación, y muchos otros requisitos. Este proyecto pasaba a los servicios de urbanismo del ayuntamiento en cuestión, que lo estudiaba con mayor o menor detenimiento, e informaba favorable o desfavorablemente de aquello que contenía, concediendo o denegando la licencia correspondiente. Hasta la llegada de dicho informe, ni se podía ejercer la actividad ni comenzar cualquier obra necesaria. Sin embargo, en el año 2012, la ley de medidas urgentes de liberalización del comercio y determinados servicios, eximió de la obligación de solicitar una Licencia de actividad a muchas actuaciones en locales comerciales en favor de otro título habilitante, denominado Comunicación Previa. Este título se diferencia de la Licencia en que no es necesario esperar al informe favorable del ayuntamiento, pudiendo inicial la actividad (o la obra que lleve a ella) mediante la Declaración Responsable de que el proyecto de la misma reúne todos los requisitos técnicos exigibles, simplemente, si en 15 días no ha habido rechazo a la solicitud. Si bien es cierto que la intención del regulador no era mala per se, la aplicación de la norma trajo consigo una amplia casuística de situaciones no deseadas. En primer lugar, se elimina la redundancia inmediata en la supervisión del proyecto, pues cuando antes hacían falta dos firmas favorables: la del redactor y la del supervisor; ahora una actividad puede tener lugar sin dicha supervisión. Cualquier error u omisión (o incluso ambigüedad) que el técnico redactor haya cometido, no paraliza inmediatamente el proceso, pues no es detectada antes de poner en marcha éste. En segundo lugar, la gran carga de trabajo de los ayuntamientos, hace que éstos pueden repasar la documentación aportada meses o incluso años después de ser registrada, prohibiendo algunas veces el ejercicio de la actividad debido a incumplimientos técnicos o de índole administrativa, cuando esta ya está asentada en el local en cuestión. En la profesión se han conocido casos de obras en locales comerciales que son empezadas y que posteriormente tuvieron que ser parcialmente demolidas. O actividades cuyos promotores prefieren ejercen sin título habilitante, por imposibilidad física del local elegido o las condiciones del mismo. Un revestimiento de paredes y techos como el observado en el restaurante incendiado es desde luego de arriesgada elección por parte de un técnico redactor de proyecto. Aún desconociendo la naturaleza exacta del material, los testigos presenciales relatan alta inflamabilidad y velocidad de propagación (incluso denso humo). Cada material empleado ha de poseer una clasificación según su reacción al fuego y, en caso de no tenerla, ha de ser sometido a ensayos antes de su colocación. Está por ver qué material constituía la decoración de imitación vegetal y cual fue el criterio de elección. Tampoco la altura libre observada en las fotografías da la sensación de ser holgada, mientras que la acción de emplear sopletes en sala hace reflexionar sobre la clasificación del riesgo de incendio de las zonas ocupadas por el público. Se trata sin duda de una casuística técnica compleja, que las investigaciones pertinentes aclararán, pero que reflejan una realidad en cierta manera problemática, en la que las exigencias de muchos técnicos redactores son vistas por los promotores de la actividad como desproporcionadas o exageradas, mientras que otras veces, el aspecto decorativo es priorizado frente al técnico, sin ser realmente conscientes de su enorme influencia en la seguridad; todo esto sazonado con dificultades en la inspección urbanística y la premura de quien desea comenzar una actividad económica. Un buen técnico será siempre un obseso de la seguridad y el estudio, y no concederá ni un ápice a la suerte o la improvisación. La dificultad de saberlo todo, de preverlo todo, ha de ser siempre cubierta por la cautela y la reflexión; algo ciertamente difícil en esta sociedad tan acelerada. Por otro lado, cualquier promotor de actividades económicas en locales comerciales ha de apoyarse en su técnico y entenderlo como un fiel aliado, no como un trámite o impuesto; pues vela por su seguridad (vital y económica) desde el momento en que diseña o adapta el local en cuestión. No debería tomarse a mal la negativa del técnico a emplear ciertas soluciones, o añadir, quitar o modificar cualquier elemento constructivo o decorativo que éste haya prescrito en el proyecto. Nada en el presente artículo puede paliar en manera alguna la tragedia que se ha vivido en Madrid estos días, pero tal vez estas líneas puedan arrojar algo de luz sobre un aspecto de nuestras sociedades que sólo es noticia cuando algo sale mal. Existe mucho trabajo detrás de la redacción de las normativas técnicas, de quien diseña o adapta espacios seguros para cualquier actividad, de quien arriesga su dinero para que otras personas tengan un trabajo mientras otras disfrutan de ocio y servicios. También de quien administra la concesión de los permisos necesarios y, por desgracia, de los servicios de emergencia que salvan todas las vidas que pueden arriesgando las suyas cuando algo sale mal entre tanta dedicación. O cuando simplemente la tragedia se yergue sobre lo impensado.

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